國家公園管理融合遺產(chǎn)保護理念

  中國新型的國家自然保護地體系分為國家公園、自然保護區、自然公園3個(gè)層級。其中，“國家公園”的保護規模和作用zui為重要。

  日前，國家林業(yè)和草原局將《國家公園管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“辦法”）向社會(huì )公開(kāi)征詢(xún)意見(jiàn)。這意味著(zhù)中國多樣化的“國家公園”建設邁出了重要一步。

  中國的“國家公園”目前分為文化和自然生態(tài)兩大類(lèi)型?！稗k法”將這種發(fā)展態(tài)勢進(jìn)一步明確和固定下來(lái)，也使得管理自然生態(tài)環(huán)境的國家公園開(kāi)始具備了完整、權威的界定—— “本辦法所稱(chēng)國家公園，是以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統為主要目的，實(shí)現自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸域或者海域”。

  近年來(lái)，多種類(lèi)型的“國家公園”發(fā)展迅速，逐步形成規模和體系，具備了一些共同特征，體現了在全球可持續發(fā)展目標和生態(tài)文明建設中，更積極地融入世界遺產(chǎn)理念、與世界文化和自然遺產(chǎn)融合發(fā)展的趨勢?！稗k法”第一條提出：國家公園建設管理的目的，是要“保持重要自然生態(tài)系統的原真性和完整性，維護生物多樣性和生態(tài)安全，促進(jìn)人與自然和諧共生，實(shí)現全民共享、世代傳承”?！稗k法”界定國家公園包括的自然生態(tài)系統中zui重要、自然景觀(guān)zui獨特、自然遺產(chǎn)zui精華、生物多樣性zui富集的部分，同樣也是世界自然遺產(chǎn)突出普遍價(jià)值zui核心的內容?！稗k法”第十三條細化規定：國家公園范圍內的建設項目應當與自然景觀(guān)和文化特色相協(xié)調，其選址、規模、風(fēng)格、施工等應當符合國家公園總體規劃和管控要求，采取必要措施減輕對核心資源和生態(tài)功能的不利影響，并依法依規辦理相關(guān)手續。

  依據《中華人民共和國文物保護法》的規定，歷史文化遺產(chǎn)保護工作貫徹“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的十六字方針。此次亮相的《國家公園管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》也提出：“國家公園的建設管理應當堅持國家主導、保護第一、科學(xué)管理、合理利用和多方參與的原則?！痹谶@一原則下，“辦法”適用于“在中華人民共和國領(lǐng)域及管轄的其他海域開(kāi)展國家公園規劃建設、保護管理、公眾服務(wù)、監督檢查及相關(guān)活動(dòng)”。

  延伸閱讀

  中國的國家公園發(fā)展經(jīng)歷了漫長(cháng)的實(shí)踐過(guò)程。2013年開(kāi)始提出建立國家公園體制，2015年著(zhù)手實(shí)施試點(diǎn)。

  2021年10月，在云南昆明召開(kāi)的《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì )領(lǐng)導人峰會(huì )上，中國正式宣布設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，目前5個(gè)國家公園總面積約23萬(wàn)平方公里。

  國家公園管理內容更趨全面、綜合

  此次征求意見(jiàn)的《國家公園管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》規定，國家公園管理機構負責國家公園自然資源資產(chǎn)管理、生態(tài)保護修復、特許經(jīng)營(yíng)管理、社會(huì )參與管理、科研宣教等工作，并按照規定履行行政執法職責；同時(shí)要求劃定國家公園范圍應當堅持保護優(yōu)先、管理可行的原則， 從源頭減少和解決空間矛盾沖突。

  “辦法”顯示出國家公園管理機構承擔的職責更為全面、綜合。在自然恢復為主、自然恢復和人工修復相結合的原則下，國家公園管理機構可以組織開(kāi)展國家公園內受損、退化自然生態(tài)系統修復、連通生態(tài)廊道，促進(jìn)重要棲息地恢復和廢棄地治理，提升生態(tài)系統質(zhì)量和穩定性；還要負責對國家公園內外來(lái)物種入侵的防范和應對，加強對擅自引進(jìn)、釋放和丟棄外來(lái)物種的監管?！稗k法”第二十五條還要求國家公園管理機構應當加強國家公園科研能力建設，組織開(kāi)展生態(tài)保護和修復、文化傳承、游憩體驗、風(fēng)險管控和生態(tài)監測等科學(xué)技術(shù)的研究、開(kāi)發(fā)和應用。

  文化和自然生態(tài)類(lèi)國家公園，都應與以往人們熟悉的“保護區”有著(zhù)明顯的區別，體現“公園”獨特的與社會(huì )公眾間的密切關(guān)聯(lián)。與長(cháng)城、大運河、長(cháng)征國家文化公園和國家考古遺址公園所體現的文旅融合特征一樣，《國家公園管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》也強調根據國家公園總體規劃和專(zhuān)項規劃，堅持國家公園的全民公益性，為全社會(huì )提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以及科研、教育、文化、游憩體驗等公眾服務(wù)?！稗k法”第三十三條規定了國家公園管理機構應當科學(xué)合理設置游憩體驗區域和路線(xiàn)，提供必要的游憩體驗輔助設施，探索建立預約制度，嚴格控制開(kāi)發(fā)利用強度，zui大限度減少對生態(tài)環(huán)境的干擾。

  在完成機制搭建并實(shí)現初步運行后，國家公園建設的主要精力將轉向服務(wù)、資源合作、環(huán)境友好等方面以進(jìn)一步提升管理質(zhì)量。全面、綜合的管理需求也隨之帶來(lái)繁重的工作量。各類(lèi)國家公園會(huì )出現吸收承納大批各方面人才的新勢頭。

  3月底，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于加強自然資源法治建設的通知》。這是該部成立以來(lái)制定的第一個(gè)全面推進(jìn)自然資源法治建設的重要文件，強調配合制定《耕地保護法》《不動(dòng)產(chǎn)登記法》《自然保護地法》并修改《礦產(chǎn)資源法》《草原法》等多部重要法律?！稗k法”雖然只是“暫行”，但信息量豐富，蘊含了多年的實(shí)踐成果，與森林、草原、濕地相關(guān)法律和國土空間生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田和城鎮開(kāi)發(fā)邊界控制線(xiàn)要求保持了一致和延續，在綠色制度體系中處于承前啟后和先行的位置。

  《國家考古遺址公園管理辦法》修訂實(shí)施

  自4月起，經(jīng)過(guò)修訂的《國家考古遺址公園管理辦法》由國家文物局正式發(fā)布施行。這是對2009年印發(fā)的《國家考古遺址公園管理辦法（試行）》再次進(jìn)行的應用總結和提升。

  文物古跡“大遺址”是實(shí)證中國百萬(wàn)年人類(lèi)史、一萬(wàn)年文化史、五千多年文明史的核心文物資源。國家考古遺址公園促進(jìn)了大遺址保護并得到社會(huì )普遍認可。2010年，國家文物局評定首批12處國家考古遺址公園和23處國家考古遺址公園立項單位。截至目前，國家考古遺址公園已經(jīng)增至36處。與國家林業(yè)和草原局此次亮相的“辦法”相一致，國家文物局于2009年提出的“國家考古遺址公園”概念及目標，同樣是想解決保護利用中出現的全局性、綜合性難題。經(jīng)過(guò)修訂的《國家考古遺址公園管理辦法》進(jìn)一步增添、理順了考古遺址公園創(chuàng )建的可行性論證、報告、監測評估、巡查程序。

  國家考古遺址公園建設是“十四五”期間國家文物局的重點(diǎn)工作之一。2022年，文物部門(mén)將評定公布新一批國家考古遺址公園和國家考古遺址公園立項單位，提供更豐富多樣、更有文化魅力和歷史底蘊的公共空間。

  鏈 接

  “強化中央領(lǐng)導、央地互動(dòng)，支持大遺址納入國家文化公園、國家公園，探索中央與地方合作共建大遺址保護利用片區、文物保護利用示范區?！?

  “以大遺址保護利用為核心，落實(shí)長(cháng)城、大運河國家文化公園建設保護規劃，整合長(cháng)城沿線(xiàn)15個(gè)省區市、大運河沿線(xiàn)8個(gè)省市文物和文化資源，重點(diǎn)實(shí)施長(cháng)城河北、青海段和大運河江蘇段的文物本體保護、環(huán)境整治、展示服務(wù)設施建設項目，集中打造中華文化重要標志。實(shí)施黃河文化遺產(chǎn)系統保護工程，建設黃河文化遺產(chǎn)廊道，重點(diǎn)推進(jìn)黃河青海、甘肅、內蒙古、河南、山東段大遺址保護利用工作。深入研究長(cháng)江文化價(jià)值內涵、遺產(chǎn)構成，實(shí)施長(cháng)江流域大遺址保護利用項目，全面展現長(cháng)江流域在中華文明演進(jìn)過(guò)程中的重要地位?！?

  ——國家文物局《 大遺址保護利用“十四五”專(zhuān)項規劃》

  國家文化公園覆蓋文化和生態(tài)資源

  2019年12月，《長(cháng)城、大運河、長(cháng)征國家文化公園建設方案》印發(fā)，要求以長(cháng)城、大運河、長(cháng)征沿線(xiàn)一系列主題明確、內涵清晰、影響突出的文物和文化資源為主干，拓展思路、創(chuàng )新方法，完善國家文化公園建設機制。

  2021年8月，國家文化公園建設工作領(lǐng)導小組印發(fā)了《長(cháng)城國家文化公園建設保護規劃》《大運河國家文化公園建設保護規劃》和《長(cháng)征國家文化公園建設保護規劃》。值得注意的是，國家文化公園注重規劃與社會(huì )發(fā)展、生態(tài)環(huán)境相關(guān)的配套工程。在長(cháng)征國家文化公園建設中，通過(guò)構建長(cháng)征綠色生態(tài)廊道，強調加強沿線(xiàn)自然空間的保護和生態(tài)修復；推進(jìn)長(cháng)征沿線(xiàn)規劃鐵路、公路、機場(chǎng)、港口碼頭等的建設，形成綜合立體交通快進(jìn)網(wǎng)絡(luò )，提高主要展示節點(diǎn)通達能力，促推沿線(xiàn)長(cháng)征鐵路專(zhuān)列、長(cháng)征公路客運專(zhuān)線(xiàn)規劃運行等。

  現在，長(cháng)城和大運河國家文化公園分別整合沿線(xiàn)15個(gè)和8個(gè)省區市的文物和文化資源，長(cháng)征國家文化公園整合沿線(xiàn)15個(gè)省區市文物和文化資源。按照規劃，到2023年底，這3個(gè)國家文化公園將基本建成。隨著(zhù)后續黃河國家文化公園完成建設保護規劃，定位準確、特色鮮明、功能突出、貫通銜接的國家文化公園建設規劃體系有望初步成型。