資金投入是國家公園體制改革的重要內容，關(guān)乎國家公園保護、管理、發(fā)展等各個(gè)方面。國家公園是在整合原自然保護地的基礎上組建起來(lái)的，也必將引起資金保障機制的重大調整。建立一個(gè)怎樣的國家公園資金保障機制才能更好發(fā)揮作用？又要怎樣結合國情穩步推進(jìn)？《中國綠色時(shí)報》記者專(zhuān)訪(fǎng)了國內研究國家公園資金投入保障方面的專(zhuān)家、湖北經(jīng)濟學(xué)院教授鄧毅。

  zui嚴格的保護需要資金投入作保障

  記者：資金投入在國家公園體制建設中發(fā)揮什么樣的作用？

  鄧毅：建立健全資金保障機制是國家公園體制改革的重要內容，一直受到各方的高度關(guān)注。

  從總量上說(shuō)，國家公園需要更多的資金投入。國家公園是zui高等級的自然保護地，實(shí)施的是zui嚴格的保護，必然要在生態(tài)保護和修復等方面投入更多的人力物力。此外，國家公園保護第一的政策也會(huì )很大程度上影響當地社區居民的生產(chǎn)生活，會(huì )面臨搬遷、轉產(chǎn)等現實(shí)問(wèn)題，這都需要更多的資金投入作為保障。

  從結構上講，國家公園資金投入和使用的方向也很重要。無(wú)論是國家公園、地方政府、當地居民還是外來(lái)的特許經(jīng)營(yíng)者，如果有一方的利益嚴重受損，國家公園管理目標就很難實(shí)現。所以，良好的資金保障機制也意味著(zhù)各方利益的精妙平衡。

  總的來(lái)說(shuō)，資金保障涉及國家公園改革各方的核心利益，是國家公園改革的“龍頭”。抓住這個(gè)“龍頭”才能夠深刻理解國家公園體制改革所面臨的困難，并從根本上找到解決方案。

  記者：目前我國國家公園的資金投入格局是怎樣的？國際上有哪些先進(jìn)經(jīng)驗值得借鑒？

  鄧毅：目前，我國國家公園資金投入主要是財政投入，這和世界上大多數國家的自然保護地是一致的。但中國也存在著(zhù)不同于其他國家的國情：中國的國家公園，在體制上存在著(zhù)中央直管、中央和省共管、中央委托省管3種模式，在地域上往往跨越多個(gè)行政區域，國家公園范圍內和周邊社區通常居住著(zhù)大量的原居民，他們也有生存權和發(fā)展權。在這些復雜的背景下，要處理好中央和地方的關(guān)系、地方和地方的關(guān)系、保護和發(fā)展的關(guān)系實(shí)屬不易。這些特殊性也決定了國家公園資金保障機制的復雜性。

  西方國家公園的資金保障機制通常具有以下特征：持續穩定的財政投入，多樣化的資金投入格局，以及規范化、法制化、透明化的資金管理，這些都是值得我們學(xué)習和借鑒的。

  合理劃分中央和地方財政事權是基礎

  記者：什么是國家公園財政事權？如何劃分？難點(diǎn)是什么？

  鄧毅：國家公園財政事權就是一級政府應承擔的、運用財政資金提供國家公園基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責。合理劃分中央與地方在國家公園管理上的財政事權和支出責任，是以國家公園為主體的自然保護地財政體制協(xié)調運轉的基礎。通俗地說(shuō)，就是要明確國家公園投入哪些是中央承擔的，哪些需要由地方承擔，每一級政府各自要承擔多少。這是政府有效提供自然保護基本公共服務(wù)的前提和保障。

  合理劃分中央和地方財政事權，先要將國家公園財政事權進(jìn)行細分，這是基礎，也是難點(diǎn)。然后依據財政事權劃分原則，并綜合考慮每一項事權劃分的歷史沿革、現實(shí)問(wèn)題和未來(lái)趨勢，在“中央財政事權”“地方財政事權”“中央和地方共同財政事權”等不同模式間進(jìn)行綜合評價(jià)與判斷，選擇zui佳的財政事權和支出責任模式。

  湖北經(jīng)濟學(xué)院國家公園研究團隊經(jīng)過(guò)這幾年的探索，將國家公園財政事權細分為生態(tài)保護和修復、科學(xué)研究和自然教育等10項一級財政事權以及若干項二級財政事權，在考慮外部性、信息復雜性、激勵相容等事權劃分原則的基礎上，以大量的事權劃分實(shí)踐為依據，對每項財政事權進(jìn)行了科學(xué)的劃分，填補了這一領(lǐng)域研究的空白。當然，財政事權劃分是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，新的事權劃分需要在實(shí)踐中不斷磨合、調整，經(jīng)過(guò)若干年才能逐步穩定下來(lái)。

  如何保障社會(huì )投資者收益

  記者：社會(huì )資本怎樣參與國家公園建設？如何保障社會(huì )資本的收益？

  鄧毅：目前我國國家公園社會(huì )資本進(jìn)入的主要方式是特許經(jīng)營(yíng)，以及通過(guò)招投標承接部分監測和保護修復工程項目。其中，特許經(jīng)營(yíng)還處于一個(gè)起步階段，其管理還相對比較粗放，需要進(jìn)一步改進(jìn)。

  在引入社會(huì )資本的過(guò)程中，一個(gè)非常重要的問(wèn)題是，一定要牢牢樹(shù)立生態(tài)保護第一的原則，不能為了追求經(jīng)濟利益而踩紅線(xiàn)、破底線(xiàn)，否則不管是對特許經(jīng)營(yíng)商還是國家公園管理方都意味著(zhù)很高的政策風(fēng)險。

  吸引社會(huì )資本投入，必須要保證社會(huì )資本的合理收益。第一，要有好的項目。這需要國家公園管理機構設計好特許經(jīng)營(yíng)項目，將園區的項目進(jìn)行科學(xué)的整合、打包，確保項目能夠有足夠的盈利能力。第二，要有長(cháng)效的激勵機制。在部分特許經(jīng)營(yíng)條件差的國家公園，在項目運營(yíng)初期可采取減免特許經(jīng)營(yíng)費等方式以保證投資者利益，這有利于培育和發(fā)展特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)。第三，要有平等的協(xié)調機制。國家公園管理方要與特許經(jīng)營(yíng)商建立平等的對話(huà)和協(xié)商關(guān)系，充分考慮特許經(jīng)營(yíng)商的利益關(guān)切，不能利用管理者的強勢地位侵害特許經(jīng)營(yíng)商的利益。第四，要建立風(fēng)險分擔機制。在不違反國家公園保護政策的前提下，應該建立國家公園和社會(huì )資本的風(fēng)險分擔機制。社會(huì )資本對項目經(jīng)營(yíng)管理承擔風(fēng)險責任，國家公園對由于管理局人事變動(dòng)等因素而導致的項目風(fēng)險承擔責任。

  國家公園在引入社會(huì )資本參與特許經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，還要特別關(guān)注公眾利益和社區利益，使公眾和社區居民在特許經(jīng)營(yíng)過(guò)程中同步受益，尤其不能出現社會(huì )資本賺錢(qián)、社區居民受損的情況，這樣的特許經(jīng)營(yíng)機制是不可持續的。

  建立統一、規范、高效的國家公園資金保障機制

  記者：我國要建立統一、規范、高效的國家公園管理體制，需要怎樣的資金投入制度作保障？怎樣建立？

  鄧毅：統一、規范、高效的國家公園管理體制，我認為也要同步建立統一、規范、高效的國家公園資金保障體制機制。

  統一，要求打破原來(lái)由各政府部門(mén)、各保護地管理機構分散收支的局面，由國家公園管理機構統一國家公園范圍內的收入和支出。規范，指的是科學(xué)劃分各個(gè)部門(mén)、單位在國家公園資金投入和運用的各個(gè)環(huán)節的權責邊界，用法律法規的形式固定下來(lái)并遵照執行；高效，要求國家公園資金管理要注重績(jì)效，不斷提高國家公園基本公共服務(wù)供給效率。

  建立統一、規范、高效的國家公園資金保障體制機制，首先要明確政府和市場(chǎng)的責任邊界。強調政府在國家公園為主體的自然保護地體系中的投入責任，并不意味著(zhù)政府要大包大攬承擔。實(shí)際上，我國國家公園在向市場(chǎng)和社會(huì )籌資方面做得還很不夠，還有很大的潛力可挖。

  其次，要明確中央與地方的責任邊界。要立足國家公園的公益屬性，合理劃分中央與地方在國家公園管理上的財政事權和支出責任，正確處理各級政府間的權、責、利關(guān)系，做到既能維護中央在自然保護地管理上的統一領(lǐng)導，又能激發(fā)地方參與自然保護地建設和管理的積極性。

  第三，重構國家公園轉移支付制度。在科學(xué)劃分國家公園財政事權和支出責任的基礎上，清理整合與財政事權劃分不相匹配的中央對地方的專(zhuān)項轉移支付，厘清專(zhuān)項轉移支付和一般性轉移支付之間的邊界。同時(shí)，各部門(mén)涉及國家公園的項目，如果目標接近、投入方向類(lèi)同、資金管理方式相近，也應整合由國家公園管理機構統籌安排使用。

  第四，加強國家公園資金管理。將中央委托省管的國家公園收支納入省級預算統籌，統一國家公園范圍內的收入和支出，建立和完善國有自然資源資產(chǎn)收益管理制度、特許經(jīng)營(yíng)使用費管理制度，推進(jìn)預算公開(kāi)和資金績(jì)效管理，都是規范和高效的資金管理應當做到的。