來(lái)源：中國網(wǎng)      時(shí)間：2021-01-07

      按照《建立國家公園體制總體方案》，我國國家公園體制試點(diǎn)工作已進(jìn)入收官階段。不久后，第一批國家公園將正式亮相。這將給我們帶來(lái)什么改變？5年試點(diǎn)試了什么，又有哪些收獲？近日，國家林業(yè)和草原局國家公園管理辦公室副主任唐小平在參加中國網(wǎng)訪(fǎng)談時(shí)對這些問(wèn)題進(jìn)行了解答———

  國家公園其實(shí)是生態(tài)保護措施

  記者：“公園”這兩個(gè)字大家并不陌生。但國家公園是我國一個(gè)新生事物。為什么要提出國家公園這個(gè)概念？

  唐小平：公園和國家公園有共性，都是公共場(chǎng)所。但是公園，比如街心公園、城市公園，主要是為人服務(wù)的；而我們說(shuō)的國家公園，嚴格來(lái)說(shuō)它是一個(gè)生態(tài)保護措施。它保護自然生態(tài)空間，包括自然資源、生態(tài)系統以及野生動(dòng)植物，主體并不是人。

  國家公園有幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：第一，它是國家批準設立并且主導管理的。第二，生態(tài)保護優(yōu)先。它設立是為保護大面積自然生態(tài)系統，并且這個(gè)生態(tài)系統具有國家代表性。第三，它具有全民公益性，為大家提供認識自然、進(jìn)入自然的機會(huì )或者條件。

  我們今后要轉變一個(gè)觀(guān)念，國家公園的確是一個(gè)旅游場(chǎng)所，但它更多的是提供一種體驗———在旅游的同時(shí)，能接受一些環(huán)境教育、自然教育，體驗生態(tài)和大自然之美。

  按照這個(gè)思路，我們把公眾走進(jìn)自然進(jìn)行生態(tài)體驗或自然教育這些活動(dòng)，作為國家公園的重要職責。

  為什么要提出國家公園，zui主要是問(wèn)題導向。

  我國從1956年建立第一個(gè)自然保護區，這些年陸續建立了10多類(lèi)其他保護形式，包括風(fēng)景名勝區、森林公園、濕地公園等。但由于缺乏頂層設計，這些保護地交叉重疊嚴重，還存在多頭管理問(wèn)題，使管理地段碎片化，保護成效低。針對這些問(wèn)題，黨的十八屆三中全會(huì )提出建立國家公園體制的戰略設想。主要目的一是改變保護地管理按照部門(mén)設置、九龍治水的現狀，形成統一規范的管理體制；二是改變按資源類(lèi)別設置保護地的方式，按照“山水林田湖”實(shí)施整體保護和系統保護。

  記者：國家在創(chuàng )建國家公園的初始階段采取了試點(diǎn)方式，目前選取了10處試點(diǎn)，基本情況如何？為什么選這些地方？

  唐小平：從2015年開(kāi)始，我國陸續選取10個(gè)地方開(kāi)展國家公園體制試點(diǎn)。第一個(gè)為三江源國家公園試點(diǎn)區(以下簡(jiǎn)稱(chēng)三江源)，后來(lái)有東北虎豹、祁連山、海南熱帶雨林、武夷山、神農架、錢(qián)江源、南山國家公園試點(diǎn)區等，涉及12個(gè)省，大致面積22萬(wàn)平方公里，覆蓋了陸域面積的2.3%。

  開(kāi)展試點(diǎn)主要是進(jìn)行體制試點(diǎn)，對它的邊界范圍當時(shí)并沒(méi)有進(jìn)行嚴格勘界，所以面積比較大。像zui大的三江源，有12.31萬(wàn)平方公里，主要保護青藏高原特有的高原高寒生態(tài)系統和特有物種；面積zui小的是錢(qián)江源公園試點(diǎn)區，只有25.2平方公里，保護的是低海拔常綠闊葉林生態(tài)系統。你別看它小，生物多樣性非常豐富，也就是說(shuō)它和三江源在價(jià)值上是等同的。

  10個(gè)試點(diǎn)區各具特點(diǎn)。比如東北虎豹國家公園試點(diǎn)區（以下簡(jiǎn)稱(chēng)東北虎豹），主要是在重點(diǎn)國有林區進(jìn)行體制試點(diǎn)，國有林占比高，中央所有權屬比重高；大熊貓國家公園試點(diǎn)區（以下簡(jiǎn)稱(chēng)大熊貓）涉及的行政單元范圍zui多。所以說(shuō)每個(gè)試點(diǎn)區的保護對象以及面臨的問(wèn)題都是不一樣的。

  五年試點(diǎn)成效明顯

  記者：試點(diǎn)后，這些地方有了什么改變？

  唐小平：5年時(shí)間不長(cháng)，設立時(shí)間也有早有晚。對生態(tài)系統來(lái)說(shuō)，短時(shí)間去看它的明顯變化是比較難的。但從這幾年監測結果來(lái)看，生態(tài)狀況變化比較明顯。

  首要變化是自然植被狀況，比如三江源或祁連山這種以天然草地為主體的生態(tài)系統，草的綜合蓋度上升明顯；像以森林生態(tài)系統為主體的東北虎豹，森林覆蓋率也提升較快。

  更主要的是野生動(dòng)植物的種群數量、密度明顯有變化。比如東北虎豹，專(zhuān)家通過(guò)初步分析認為，基本穩定的定居種群已經(jīng)有6個(gè)。而在前幾年，它們都是在中國和俄羅斯之間遷徙，很少定居。再比如三江源，建國家公園之前，藏羚羊種群數量大約是2萬(wàn)只；這幾年監測表明已經(jīng)有7萬(wàn)只左右。

  記者：人的問(wèn)題通常是zui難辦的。在試點(diǎn)區內的普通百姓，他們在試點(diǎn)過(guò)程中受到什么影響?對試點(diǎn)工作是否滿(mǎn)意？

  唐小平：人的因素是我們管理的zui重要因素?？梢哉f(shuō)把園區里面的人的活動(dòng)管住，我們就達到了保護的目的。

  與西方國家特別是北美的國家公園相比，我們zui大的問(wèn)題就是人員活動(dòng)要比他們多。比如東北虎豹，有接近9萬(wàn)人；大熊貓有8萬(wàn)多人。即便把一些人口集中分布的鄉鎮、村子調整出去，人員還是很多。

  因此，讓當地社區參與到保護中來(lái)非常重要。近年來(lái)我們做了一些工作：第一，設立生態(tài)公益管護崗位。例如在三江源，我們?yōu)槊恳粦?hù)設立一個(gè)生態(tài)管護員崗位，讓1.7萬(wàn)戶(hù)牧民既是牧民又是生態(tài)管護員。第二，對生產(chǎn)生活方式進(jìn)行管理。劃定邊界，允許在邊界內從事種植、養殖等環(huán)境友好、對生態(tài)影響較小的一些生產(chǎn)生活活動(dòng)；第三，利用國家公園的一些資源搞特許經(jīng)營(yíng)，并讓當地社區百姓和當地社區百姓成立的企業(yè)優(yōu)先參與。

  這樣國家公園試點(diǎn)區內的居民收益基本不受影響，或者還有些增加。當然，這方面工作是長(cháng)期任務(wù)。

  記者：目前10個(gè)試點(diǎn)正在進(jìn)行驗收、評估工作，在您看來(lái)，有哪些成功的經(jīng)驗可以推廣？

  唐小平：我們正在進(jìn)行總結。這次試點(diǎn)主要還是從管理體制上進(jìn)行探索，模式比較多。比如像中央政府直接管理的模式，如東北虎豹；還有中央政府和省級政府共同管理的模式，比如跨省的，像大熊貓、祁連山等都是共管模式；還有一些是中央政府委托省級政府管理的模式，如三江源、海南熱帶雨林等；還有是直接由地方政府管理，如武夷山等。

  通過(guò)評估，我們認為，從國家代表性或者堅持國家利益角度出發(fā)，zui好的模式還是兩種：一是中央政府直接管理；二是委托省級政府管理。我們認為，下一步國家公園的管理體制應該按照這兩種模式來(lái)建立。

  再比如，生態(tài)修復問(wèn)題。以前我們強調單一要素的修復，比如林業(yè)部門(mén)主要對森林進(jìn)行保護修復、農業(yè)部門(mén)對草原進(jìn)行保護修復；現在通過(guò)試點(diǎn)，我們正把山水林田湖草作為整體進(jìn)行保護和修復，效果就要好得多。這也是我們下一步需要推廣的模式。以及剛才提到的當地社區參與保護的生態(tài)公益崗位也值得推廣、借鑒。

  主體地位體現在價(jià)值

  記者：黨的十九大報告提出要“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，這怎么理解？

  唐小平：自然保護地對我國來(lái)說(shuō)也是一個(gè)新概念，是指各級政府批準設立或者確認，主要對自然生態(tài)系統、自然遺跡、自然景觀(guān)及其所承載的自然資源、生態(tài)功能或文化價(jià)值實(shí)施長(cháng)期保護的一個(gè)區域。和國家公園相比，保護的對象和保護的內涵要更多一些。

  按照現在自然保護地體系的設想，今后自然保護地體系由三大類(lèi)組成：第一大類(lèi)就是國家公園，第二大類(lèi)是自然保護區，第三大類(lèi)是自然公園。

  國家公園保護的是具有國家代表性的自然生態(tài)系統；自然保護區一般保護的是典型的或者區域性的有些價(jià)值的這些區域。所以國家公園的價(jià)值，按照現在的說(shuō)法，有四個(gè)“zui”來(lái)衡量它：它是生態(tài)系統zui重要、自然遺跡zui精華、自然景觀(guān)zui獨特、生物多樣性zui富集的地方。當然還有很多其他方面的差異，比如說(shuō)，國家公園今后的自然資源資產(chǎn)，它的所有權都是屬于中央政府所有，另外它的管理層級會(huì )更高，一般都是中央政府來(lái)管理，或者委托省級政府來(lái)管理；而我們的自然保護區它的管理層級會(huì )相對低一些，主要是以地方各級政府管理為主等。

  今后國家公園在自然保護地體系里面居主體地位，這不是說(shuō)數量上或者規模上；而主要是價(jià)值。一是我們要確定國家公園在國土生態(tài)安全屏障關(guān)鍵區域里面居于首要地位；二在生物多樣性富集區，包括野生動(dòng)植物集中分布的區域，國家公園要居于主導地位；第三，在整個(gè)自然保護地體系里面，國家公園的價(jià)值要居于主導地位。