來(lái)源：人民日報      時(shí)間：2020-01-06

      在深圳，油漆廠(chǎng)、鋁廠(chǎng)的舊廠(chǎng)房華麗轉身，成為新興產(chǎn)業(yè)集聚空間；在上海，老舊工業(yè)園區轉型為國際文化交流和商務(wù)服務(wù)中心；在蘇州，古典園林搭起浸入式昆曲戲臺，兩大文化遺產(chǎn)珠聯(lián)璧合……近年來(lái)，隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、百姓生活水平提升，不少城市空間面貌一新，煥發(fā)出生機活力。

  日前召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出“要實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)城鎮老舊小區改造”，為進(jìn)一步提升城市發(fā)展質(zhì)量指明了方向。

  增量空間資源有限，發(fā)展短板亟待補足——

  城市建設轉向存量提質(zhì)改造

  電線(xiàn)入地，加裝電梯，配建食堂、花園、養老托幼中心等設施……2020年前11月，全國開(kāi)工改造近4萬(wàn)個(gè)城鎮老舊小區，725萬(wàn)戶(hù)居民迎來(lái)居住環(huán)境新變化。

  “從老舊小區改造中，可以看出城市更新與新建的不同?！敝袊鞘锌茖W(xué)規劃設計研究院院長(cháng)方明說(shuō)，“新建”以增量建設為主，“更新”則以存量改造為主，“過(guò)去‘大量建設、大量消耗、大量排放’和過(guò)度房地產(chǎn)化的城市開(kāi)發(fā)建設方式已經(jīng)難以為繼?！?

  增量空間資源有限。中國城市規劃設計研究院城市更新研究所副所長(cháng)范嗣斌介紹，城市空間不可能無(wú)限擴張，目前，全國城市中存量供地占比逐年增加，在東部城鎮化水平更高的大城市中表現得更為明顯。深圳、蘇州等部分城市存量供地占比超過(guò)50%，北京、上海等一線(xiàn)城市未來(lái)規劃中的城鄉建設用地規模也在收窄。

  存量空間優(yōu)化潛力很大。方明介紹，當前，不少城市的廠(chǎng)礦、機關(guān)、學(xué)校等閑置房屋及景觀(guān)資源有待再度開(kāi)發(fā)利用，一些低效的空間資源也有待進(jìn)一步提升利用率。像倉庫、舊工廠(chǎng)、城中村、普通平房、老舊小區等，不少處于“黃金”地段，卻未得到高效合理利用。據有關(guān)部門(mén)統計，我國處于低效利用狀態(tài)的城鎮工礦建設用地約占全國城市建成區的11%。

  城市發(fā)展短板亟待補足。過(guò)去，一些城市發(fā)展往往注重追求速度和規模，城市規劃建設管理“碎片化”問(wèn)題突出，空氣污染、交通堵塞等“大城市病”逐漸凸顯?！皾M(mǎn)足人民日益增長(cháng)的美好生活需要，就要逐步補齊城市基礎設施和公共服務(wù)設施短板，推動(dòng)城市結構調整優(yōu)化，提高城市管理服務(wù)水平，而這些舉措都屬于城市更新的范疇?！狈矫髡f(shuō)。

  日前，住房和城鄉建設部明確，實(shí)施城市更新行動(dòng)，就是要推動(dòng)城市開(kāi)發(fā)建設方式從粗放型外延式發(fā)展轉向集約型內涵式發(fā)展，將建設重點(diǎn)從房地產(chǎn)主導的增量建設，逐步轉向以提升城市品質(zhì)為主的存量提質(zhì)改造。老舊小區改造、生態(tài)修復、完善城市空間結構、強化歷史文化保護、新型城市基礎設施建設、增強防洪排澇能力等各項內容都已被列入城市更新的任務(wù)清單。

  惠民生、促投資、擴消費、興產(chǎn)業(yè)——

  城市更新可一舉多得

  “拎包就能入住，2000多元的月租金比周邊還低一點(diǎn)?！毙氯肼毢贾荼辈寇浖@的95后小伙劉航，在公司附近的瓜山未來(lái)社區租到一套稱(chēng)心的單身公寓。

  這個(gè)位于杭州大城北核心區的時(shí)尚社區，兩年前還是雜亂無(wú)章的城中村。近幾年周邊環(huán)境逐步優(yōu)化，這一區域的發(fā)展卻有些跟不上。西邊是運河灣歷史街區和音樂(lè )公園，東側建起了智慧網(wǎng)谷數字經(jīng)濟小鎮，北部還規劃有醫院和健康產(chǎn)業(yè)園，數萬(wàn)青年人才涌入，急需一個(gè)適合創(chuàng )業(yè)居住的新型社區。

  從城中村“變身”未來(lái)社區，不是靠推倒重建，而是在保留原有建筑和歷史文脈基礎上進(jìn)行改造更新：舊建筑外立面重新刷白，窗戶(hù)、陽(yáng)臺用彩色線(xiàn)條勾勒；空間結構重新梳理，根據年輕人不同愛(ài)好劃分成電競愛(ài)好者、寵物愛(ài)好者等各具特色的公共區域……

  “面子”更漂亮，“里子”也更“智慧”。在未來(lái)社區，多個(gè)數字化項目正在如火如荼地建設，5G+體育、5G+醫療、5G+教育等各類(lèi)5G應用將覆蓋社區，未來(lái)將形成數字治理、社企共建、全民參與的新型社區治理場(chǎng)景。

  瓜山未來(lái)社區的更新，激發(fā)了方方面面的發(fā)展活力?！盎菝裆?、促投資、擴消費、興產(chǎn)業(yè)，一舉多得?！蓖瑵髮W(xué)建筑與城市規劃學(xué)院教授、城市更新中心主任徐磊青以該社區為案例具體分析道，在改善民生方面，本地居民居住條件得到大幅改善，房屋也能升值，附近工作的年輕人能夠享受高性?xún)r(jià)比的人才公寓，居住問(wèn)題得以解決；在促進(jìn)投資方面，瓜山未來(lái)社區由政府部門(mén)主導投資，社會(huì )資本出資租賃房屋并運營(yíng)管理，其中改造階段，政府部門(mén)出資11億多元，拉動(dòng)了社會(huì )資本6億多元；此外，社區內各種新建的智慧設施還將帶動(dòng)數字消費，助推5G應用等數字產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

  近年來(lái)，不少城市都開(kāi)展了豐富多樣的城市更新探索，有城中村改造、舊工業(yè)區改造這樣的功能型更新，有關(guān)注歷史文化遺產(chǎn)價(jià)值的保護型更新，還有生態(tài)修復、優(yōu)化城市公共環(huán)境等改善型更新。在方明看來(lái)，各地實(shí)踐都能體現城市更新的一舉多得之效——發(fā)展城市新經(jīng)濟、完善城市新功能、打造城市新意境、助力應用新科技，“城市是經(jīng)濟社會(huì )活動(dòng)的一大空間載體，通過(guò)城市更新調整空間布局結構、升級公共基礎設施、補齊公共服務(wù)短板，能夠為產(chǎn)業(yè)升級和新經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng )造良好環(huán)境，為居民消費就業(yè)提供更好條件，這也是構建新發(fā)展格局的重要舉措之一?！?

  資金難題待解決，體制機制須理順——

  配套政策要相應跟上

  相比“平地起高樓”式的增量建設，存量改造過(guò)程更為繁瑣復雜。范嗣斌和同事隨住房和城鄉建設部進(jìn)行全國城市更新摸底調研后發(fā)現，一些地方的管理部門(mén)和企業(yè)反映的難點(diǎn)主要集中在資金壓力大、缺乏機制支持上。不少受訪(fǎng)者建議，應盡快建立和完善與城市更新相適應的體制機制和政策體系。

  先看資金。城市更新資金主要來(lái)源有財政資金、社會(huì )資本、居民出資等?！俺鞘懈乱掷m穩步推進(jìn)，必須充分激發(fā)起社會(huì )資本的積極性?！狈端帽蠓治?，財政資金主要用于市政設施、基本公共服務(wù)的提升改善，居民出資規模有限，為此要積極鼓勵社會(huì )資本參與。

  目前，各地已有許多社會(huì )資本參與的成功案例，但也面臨一些共性問(wèn)題?！氨热缫恍┢髽I(yè)在老舊小區中建設停車(chē)場(chǎng)、商業(yè)設施之后，物權歸屬、經(jīng)營(yíng)收益等得不到很牢靠的保障?！狈端帽蟊硎?，這些問(wèn)題影響了企業(yè)參與的積極性，“相比傳統增量開(kāi)發(fā)建設模式，城市更新是一個(gè)投入大、回報低、周期長(cháng)的過(guò)程，應通過(guò)土地管理、融資貸款、財政稅收等方面的政策創(chuàng )新，減輕初期資金投入壓力，讓企業(yè)能在長(cháng)期運營(yíng)中實(shí)現投資回報?！?

  再看機制。根據范嗣斌的調查，在14個(gè)省份回收的問(wèn)卷中，超過(guò)七成管理部門(mén)受訪(fǎng)人員所在的城市發(fā)布了城市更新相關(guān)法規、指導意見(jiàn)和規范文件，但更新項目仍在土地出讓制度、建設標準規范和審批程序等方面受到制約?！氨热?，更新改造項目可能因為空間有限，不能滿(mǎn)足日照等規范要求；又如，土地邊界調整缺乏支持依據；再如，舊建筑改造按現行程序報批時(shí)間較長(cháng)?！毙炖谇嗾J為，現行機制往往是在開(kāi)發(fā)新建的城市發(fā)展模式下設立的，有些不適應城市更新的需要。

  “城市要更新，法律制度、標準規范、財稅政策、審批程序等各方面配套政策也要相應跟上?！毙炖谇啾硎?，只有體制機制理順了，才能激發(fā)城市居民自主更新的意愿、市場(chǎng)主體參與的積極性。

  目前，住房和城鄉建設部已加快部署，完善城市規劃建設管理體制機制，力爭形成一整套與大規模存量提質(zhì)改造相適應的體制機制和政策體系，健全社會(huì )公眾滿(mǎn)意度評價(jià)和第三方考評機制，促進(jìn)城市治理體系和治理能力現代化。未來(lái)，城市更新行動(dòng)有望在各地加快實(shí)施、見(jiàn)到實(shí)效。